——研读《兵团改革试点团场财政财务预算管理办法(试行)》的体会

     2014年8月7日,兵团财务局印发兵财预[2014]18号《兵团改革试点团场财政财务预算管理办法(试行)》(以下简称管理办法);11月18日,兵团财务局据此管理办法制定《改革试点团场财政财务预算管理工作评估方案》,并印发兵财预明传[2014]1号《关于印发〈改革试点团场财政财务预算管理工作评估方案〉的通知》,要求“做好改革试点团场财政财务预算管理总结评估工作”。

兵团预算管理已有10多年历史。2000年初,为强化兵团预算的分配和监督职能,健全预算管理,加强宏观调控,兵团办公厅印发《新疆生产建设兵团预算管理实施办法》;2007年,兵团党委下发《关于进一步深化团场财务体制改革 加强财务预算管理的意见》;2008年,兵团重新修订下发《新疆生产建设兵团预算管理实施办法》,明确了建立团场一级总预算,并将团场总预算纳入兵团三级总预算管理,完善了兵团三级预算管理体制,同年,兵团出台《新疆生产建设兵团农牧团场公共预算管理暂行办法》及《新疆生产建设兵团农牧团场企业预算管理暂行办法》等配套制度,由此形成兵团农牧团场“一总两分”财务预算管理体制,即:统筹团场公共财政与企业财务的总预算与财政、财务两种预算和两种会计核算。

   结合团场施行预算管理以来,尤其是结合当前团场全面深化改革的实践,仔细研读这部共九章七十二条的管理办法,令人信服地认为:这部集兵团预算管理制度之大成、具有充分法律依据和实践基础的管理办法,准确解答了当前团场全面深化改革中的全局性、倾向性问题,重申并充实、完善和提高了团场“一总两分”预算管理;这部管理办法的贯彻执行,对统一思想认识、避免和防止颠覆性失误和重大损失,具有十分重要的现实意义。

一、管理办法是对新形势下兵团特殊体制的坚持和完善

党的十八大与十八届三中全会提出“政企、政资、政事、政社分开”以来,部分团、连领导干部,对党政军企合一特殊体制的团场如何实施“四分”这一重大问题,存在着对改革实践影响极大的不同认识。如认为“特殊体制纯粹是计划经济的产物”,在特殊体制下“根本无法实施‘四分’”;“团场只能要么是政府,要么是企业”;“团场实施‘四分’就必须另起炉灶,另立专门生产经营管理机构等等。

这些事关兵团体制、影响团场改革发展稳定大局的倾向性认识,若付诸实践,就有可能使机构、人员、经费“三个只减不增”的改革初衷全部落空,导致机构增设、非生产性开支增大、团场经济实力下降、集中力量办大事能力被削弱。

该管理办法的可贵之处,就是从制度层面澄清、纠正了这些思想认识:

管理办法第一章总则第二条规定:“本办法适用于改革试点团场财政财务预算管理和所属各类国有经营性企业财务预算管理。”总则第五条规定:试点“团场财务部门履行财政管理职责,指导监督团场行政事业和企业财务管理,规范行政事业和企业财务核算。”

第二章财政总预算管理第六条规定:团场“公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和债务预算应统筹规划、相对独立、分别编制,通过预算编制形成资金合力。”

第五章企业财务管理第四十一条规定:“试点团场指导各类国有经营性公司按照建立现代企业制度的要求,对企业生产经营活动实行企业财务全面预算管理。”第四十六条规定:试点“团场应定期或不定期组织对各类国有经营性企业全面预算的检查,指导企业全面预算执行,促进企业内部经营管理和全面预算管理水平提高。”第四十七条规定:“各国有经营性公司经营过程中的重大筹资、投资活动,及重大预算调整事项,应报团场党委财经领导小组审定,特别重大的应报团场党委常委会审定。”

政军企综合职能提供了财力保证;其三,阻止和避免了因片面认识可能导致的将团场肩负的屯垦与戍边职能分割开来、党政军企合一特殊体制被彻底颠覆,及由此造成的重大损失。

二、为准确理解与正确实施团场内部“四个分开”奠定了基础

第二章财政总预算管理第七条规定:“团场履行政府职能、社会管理、公共服务等职能的收支属公共财政预算管理范围,纳入公共财政预算管理,遵循‘统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡’的原则”。

第五章企业财务管理第三十七条规定:“团场应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责,享有国有资产出资人权利。团场对国有及国有控股、参股企业资产享有占有、收益、使用和支配权,享有资本受益、重大决策和选聘经营管理者等权利,同时承担国有资产保值增值责任”。第三十九条规定:“试点团场各类国有经营性公司应明确法人地位和市场主体地位,完善公司法人治理结构,对授权范围内经营性国有资产依法自主管理,承担资产保全和保值增值责任……”

上述规定将团场内部“履行政府职能、社会管理、公共服务等职能”部门单位与团场“各类国有经营性企业”区别开来,分别纳入公共财政预算管理与经营性企业财务预算管理,从而明确了团场作为国有企业资产所有者的权利与义务,厘清了团场行政机构与团场国资、企业、事业、社会部门(单位)的不同职能与相互关系,对统一认识、正确实施团场内部“四分”,奠定了认识基础,明确了实践方向。

三、确立了“收缴国有资本经营收入”基本原则

第二章财政总预算管理第九条规定:“团场财政部门履行国有资产监管职责,建立健全国有资本经营预算制度……保证团场运转和国有及国有控股企业的可持续发展,遵循以‘量入为出、合理负担’的原则。”

该条对“收缴国有资本经营收入”的限制性规定,充分注意到了团场“上级财政拨款、其他非税收入”与团场“经常性支出”普遍存在差额的实际困难,是“团场运转和各类国有经营性企业可持续发展”的需要,是不断增强团场生机与活力的需要。

四、健全和规范了团场债务预算管理

第二章财政总预算管理第十条规定:“试点团场应建立债务预算制度,积极构建团场融资平台,根据团场社会发展需要以及财务情况和承受能力,合理编制债务预算。债务预算应包括债务资金建设项目内容、投资规模,还本付息计划、落实偿债资金来源等,遵循‘适度举债,防范风险,收支平衡’的原则。”

第六章债务管理第五十二条规定:“团场及所属各类行政事业单位、国有及国有控股企业应按照‘适度举债,量力而行,防范风险,权责利和借用还相统一’的原则,建立债务规模管理和风险预警机制,制定有效措施防范和化解债务风险。”

第五十三条规定:“团场原则上不得举债或提供担保用于生产经营领域;举债用于公共设施、民生领域等建设配套资金的贷款项目,应按照兵团‘三重一大’决策制度要求,由团场党委常委会议或财经领导小组集体研究后,报师审批。”

第五十四条规定:“团场所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,不得举债,不得以财政性收入、行政事业单位的国有资产或其他直接、间接形式为搭建的融资平台的融资行为提供担保;不得以学校、医院等公益性资产作为资本注入融资平台;不得以向银行和项目单位提供担保和承诺等形式的文件作为项目单位的信用支持。”

第五十五条规定:“团场应按照‘明确责任、分类处理’的总体要求,建立偿债机制,积极筹措资金,逐步化解原有债务。”

第五十六条规定:“团场应指导各类国有经营性公司建立健全内控制度,强化债务管理,监控各类国有经营公司债务规模和债务风险,及时制止损害国有资本保值增值的重大债务行为。”

与2000年《新疆生产建设兵团预算管理实施办法》相比,第二章第十条与第六章是新增内容。对长期以来团场屡屡出现的不顾客观条件、不顾质量效益,为“铺摊子”、“上规模”盲目举债,致使债台高筑、资产负债过高、财务费用负担沉重、影响正常运转的不良倾向,将起到提前预防和有效遏制作用。

五、体现了财政“保运转”、“保稳定”的首要原则

第二章财政总预算管理第十七条规定:“团场公共财政预算支出安排首先用于保障人员工资、日常公用等基本运转支出,在保障行政事业单位和社会运转的基础上,再安排公共或公益性基础设施项目建设支出。”

公共财政预算支出安排顺序,体现了财政“保正常运转”、“保社会稳定”的首要原则,是保障团场正确处理改革发展与稳定之间关系的有力举措。

六、增强了团场农业抗灾、处突维稳能力和预算管理的可操作性

第二章财政总预算管理第十五条规定:“试点团场公共财政预算应当按照本级公共财政支出额的1%～3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾、突发公共事件处理、重大政策调整增加的支出以及其他难以预算的开支。”

第十六条规定:“预算年度开始后,试点团场预算在未批准前,可先按照上年同期预算支出基数安排支出;预算批准后,按照批准的预算执行。”

从实际情况看,承受自然与市场双重风险的农业仍是多数团场的支柱产业;团场因履行党政军企综合职能,预算收支涉及面广而复杂,从预算编制到上报、批准需要较长过程。上述条文规定了“预备费”的设置与具体用途,明确了“预算在未批准前,可先按照上年同期预算支出基数安排支出”,体现了原则性与灵活性的相互统一,增强了团场预算编制的科学性与可操作性,增强了团场抗御双重风险和处突维稳的财力保障。

七、规范和强化了银行账户与报表管理

第七章银行账户及管理第五十七条规定:“按照《中华人民共和国会计法》、《财政总预算会计制度》及财政国库集中支付改革等相关制度,建立健全财政管理账户体系和预决算报表体系。”

第五十八条规定:“改革团场应按照财政部印发的《中央预算单位银行账户管理暂行办法》和兵团财务局印发的《新疆兵团预算单位银行账户管理暂行办法》及国库集中支付改革等文件的规定,经师财务部门审核,上报财政部驻疆专员办审批开设相关账户。实行国库集中支付的改革的团场应建立国库单一账户体系,包括财政零余额账户、预算单位零余额账户、财政专户和特设专户等。”

第五十九条规定:“团场单独注册的国有及国有控股企业应按照《公司法》等相关法律法规单独(自行)开设银行账户。”

第六十条规定:“预算年度终了,团场应在规定时间内编制决算。决算必须符合法律、行政法规和财务会计制度,做到收支数字准确,内容完整,反映真实,报送及时。”

银行是社会结算中心。从过去团场财务“集权”与“分权”多次反复的经验教训看,开设银行账户的严格规定与规范管理,对增强团场资金管控与集中统一调配使用能力,防止 “跑冒滴漏”,保证团场资金的安全性、流动性和盈利性,至关重要。

八、加强和完善了公共预算的绩效管理和上级监管

第八章绩效和监督管理第六十二条规定:“根据部门单位预算绩效目标和绩效考评结果,优化部门预算支出方向和结构,将绩效考评结果作为以后的年度预算编制重要参考依据,做到预算编制与绩效评价相结合。”

第六十五条规定:“师财务部门要认真审核试点团场上报的公共预算,在规定时间内予以批复,并对团场公共预算的合法性、真实性和完整性负有管理与审核责任。要定期监察、指导团场公共预算的执行情况,加强预算执行的跟踪检查和绩效评价。”

第六十六条规定:“在执行预算中,凡隐瞒预算收入,挪用、挤占、拖欠应上交收入、擅自变更预算、转移预算资金及违反专项资金使用规定的,有关单位或部门应对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。对不按规定报送报表或提供虚假会计报表的,有关单位或部门可缓拨或停止拨款,并追究有关人员责任。”

第六十七条规定:“团场自觉接受各级纪检监察机关、审计、财政财务监督部门监管,并建立健全团场内部控制制度。”

上述规定,将团场预算置于法律法规严格约束之下,强化了对团场公共预算的绩效管理和监督监管。对团场由于兵团“上政下企”( 即兵、师属于国家行政序列,团场则为企业) 而拥有自主权,在人员配置、机构设置、项目投资方面习惯于“自主”思维与行为方式,极具针对性和约束力。

九、强化了职工群众的知情权、参与权和民主监督权

管理办法第八章绩效和监督管理第六十四条规定:“团场职工群众对本团场公共预算具有知情权、参与权、民主监督权。团场财务部门在向团场党委财经领导小组、职工代表大会报告预算执行情况时,要详细报告团场行政经费、其他管理机构费用开支等各项支出情况。团场招待费、公务用车费用、通讯费和团场领导人员薪酬(含各类奖金)要向职工群众公示。”

这些规定体现了群众路线教育实践活动成果,对推进政务财务公开、严格控制“三公经费”、预防消极腐败具有重要作用。

习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出:“生产建设兵团要科学处理屯垦和维稳戍边、兵团和地方的关系,在事关根本、基础、长远的问题上发力”。毋庸置疑,这部管理办法顺应了团场“全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”的需要。

十、充分估计贯彻执行中的阻力和难度

制度的生命在于实施。由于团场长期企业基本属性形成的惯性思维与行为方式,管理办法实施的阻力和难度不可小覷。在“四个全面”深入推进的形势下,在兵团各级党委坚强领导和团场财会人员的努力下,这部管理办法必将得到切实执行;必将对新时期屯垦戍边事业的发展壮大,起到“根本、基础、长远”性作用;必将在贯彻执行过程中,得到不断健全、充实、完善和提高。